Adaptiivinen sääntely ja systeeminen hallinta
Petri Uusikylä & Anssi Keinänen
10.3.2021
Sääntelyn ja poliittisen päätöksenteon ympäristö on muuttunut suuresti viimeisten vuosikymmenten aikana. Yhteiskunnallinen päätöksentekoympäristö näyttäytyy enenevässä määrin monitasoisena, kompleksisena ja vaikeasti ennakoitavissa olevana. Kuitenkin sääntely - ja sen valmistelu - sekä hallintamallimallit ovat pysyneet lähes ennallaan. Tästä seuraa ongelmia etenkin silloin kun lainvalmistelijat ja poliittiset päätöksentekijät pyrkivät ratkaisemaan monimutkaisia tai peräti pirullisia ongelmia. Esimakua tästä saatiin Sipilän hallituksen sote- ja maakuntauudistuksen valmistelun yhteydessä. Nykyhallituksen koronaratkaisut osaltaan jatkavat tätä hallintadilemmaa. Sosiaaliturvauudistus haastaa tulevia hallituksia. Mistä ilmiössä on lopulta kyse?
Yhdysvaltalainen sääntelyteoreetikko Roscoe Pound tiivisti jo 1920-luvulla tämän dilemman toteamalla, että “Law must be stable, and yet it cannot stand still”. Tämä vakauden ja muuntumiskyvyn välinen jännite on vaivannut lainvalmistelijoita jo useiden vuosikymmenten ajan. Sääntelyllä tarkoitetaan OECD:n määritelmän mukaisesti laajaa kirjoa erilaisia instrumentteja, joiden avulla viranomaiset asettavat vaatimuksia yrityksille ja kansalaisille. Sääntelyä on tyypillisesti jäsennelty sen mukaan, sisältyykö siihen oikeudellista sääntelyä (erit. lainvalmistelussa syntyvät säädösehdotukset) vai toteutetaanko sääntelyä kokonaan ilman oikeudellista sääntelyä (esim. informaatio-ohjaus tai tietyn toimialan tai ammattiryhmän harjoittama itsesääntely).
Niin sanotun viisaan sääntelyn ajattelussa pyritään huomioimaan eri toimijoiden mahdollisuudet vaikuttaa sääntelyn lopputulokseen, jolloin sääntelylle on muitakin vaihtoehtoja kuin julkisvallan hallinnollinen ohjaus. Viisaan sääntelyn voidaan sanoa toteuttavan adaptiivista (myös sopeutuvan) sääntelyn periaatetta, mikäli sääntelykokonaisuus rakentuu parhaan käytettävissä olevan tiedon varaan, sääntely itsessään tukee tiedon kartuttamista tilanteessa, jossa ilmiön kehittyminen on epävarmaa ja sääntelyssä huomioidaan eri toimijoiden ja asioiden väliset riippuvuussuhteet. Kuitenkin niin arkikielessä kuin tosiasiallisestikin sääntely kääntyy helposti lainsäädännöksi, mikä on omiaan kaventamaan sääntelyn ja hallinnan näkökulmaa.
Hallintotieteellisessä kirjallisuudessa samaan ongelmaan on törmätty tarkasteltaessa ylhäältä alas (top-down) ja alhaalta ylös (bottom-up) -ohjausmallien välistä jännitettä. Yleensä nämä näkökulmat nousevat esiin syklimäisesti keskityksen ja hajautuksen välisessä vuorottelussa. Suomessa keskittämisen vaateet ovat viime vuosien aikana korostuneet yhtenäisen valtioneuvoston, konserniohjauksen ja keskitettyjen palveluiden kaipuuna. Parhaillaan voimme todistaa keskittämisen aallon harjan murtumista ja systeemisen hallinnan ja itseohjautuvuuden uutta sisäänmarssia.
Hallinnon yhteydessä systeemisen ajattelun ja hallinnan painotusten taustalla vaikuttavat havainnot ja kokemukset asioiden monimutkaistumisesta ja keskinäisten riippuvuussuhteiden vahvistumisesta. Päätöksentekijät ja viranhaltijat ovat huomanneet, että ilmiöt istuvat huonosti hallinnon luomiin lokeroihin. Ideoiden, tapahtumien ja toimijoiden vuorovaikutuksessa ilmaantuu uusia ilmiöitä ja olemassa olevat ilmiöt saavat uusia muotoja. Näille ilmiöille on tavanomaista se, että samalla, kun ne haastavat olemassa olevaa tietoa, ne myös tuottavat keskenään ristiriitaisia tulkintoja.
Adaptiivisen sääntelyn ja systeemisen hallinnan näkökulmien yhteydessä sorrutaan turhan usein mustavalkoisiin jäykkiin – joustava tai perinteinen – vastakkainasetteluihin. Tällainen dikotominen ja arvoväritteinen tarkastelu ei lisää ymmärrystämme kompleksisten ilmiöiden sääntely- ja hallintamalleista vaan pahimmillaan ajaa tutkijan tarpeettoman hölmöihin kehäpäätelmiin. On muistettava, että myös sopeutuvaan sääntelyyn ja systeemiseen hallintaan saattaa liittyä suuria riskejä ja epävarmuustekijöitä kuten puutteellisen tiedon perustella tehdyt hätäiset ratkaisut, ristiriitaiset tilannekuvat kokonaiskuvan hämärtyminen ja osaoptimointi, korkeat transaktiokustannukset sekä vaikeudet sovittaa yhteen yhteiskunnallisia tai poliittisia jännitteitä. Pahimmillaan nämä saattavat heikentää kansalaisten luottamusta poliittisiin instituutioihin ja heikentää demokraattisen järjestelmän legitimiteettiä. Meneillään oleva koronapandemia on osoittanut perinteisten hallintamallien ongelmallisuuden.
Tarkastelemme IRWIN-hankkeessa suomalaista hallintajärjestelmää, instituutioita sekä ohjaus- ja johtamiskäytäntöjä tiedon huoltovarmuuden näkökulmasta. Tiedon huoltovarmuudella tarkoitetaan esimerkiksi olemassa olevia tietovarontoja, tietovirtoja eri sidosryhmien välillä sekä tiedon jalostumista prosessien aikana. Samoin tutkimme kansallisen varautumisen ohjausta, sääntelystrategioita, rakenteita ja prosesseja lainsäädäntötutkimuksen ja valtiosääntökysymysten näkökulmista. Varautumisen, huoltovarmuuden ja kansallisen turvallisuuden näkökulmat tarjoavat oivallisen tilaisuuden adaptiivisen sääntelyn ja emergentin hallinnan mahdollisuuksien ja rajoitteiden kriittiselle tarkastelulle.
Pyrimme IRWIN-hankkeen myötä analysoimaan kriittisesti sopeutuvan sääntelyn ja systeemisen hallinnan mahdollisuuksia ja rajoitteita tiedon huoltovarmuuden kannalta keskeisten politiikkakysymysten kohdalla. Tiedustelulainsäädännön synnyttäminen, sote-uudistus ja Covid-19-pandemiahallinta tarjoavat erinomaiset lähtökohdat laaja-alaisen sääntely- ja politiikkainstrumenttien tarkasteluun. Kansallisen turvallisuuden ja varautumisen kohdalla riskien hallinnassa ongelmana ei niinkään pidetä riskien todennäköisyyksiä ja vaikutuksia, vaan ensisijaisesti päätöksentekoon liittyvää epävarmuutta. Tämä muuttaa perinteisen lineaarisen riskianalyysin tarkastelunäkökulman antisipaation ja systeemisen analyysin suuntaan. Samalla meille tarjoutuu erinomainen mahdollisuus vaihtoehtoisten sääntely- ja politiikkainstrumenttien ja niiden taustalla olevan strategisen asemoinnin kriittiseen tarkasteluun. Keskeisiä tutkimuskysymyksiämme ovat mm. seuraavat:
Millä tavalla Suomen julkishallinnon ohjausmekanismit, hallintamallit ja -strategiat, rakenteet, prosessit ja poliittinen kulttuuri tukevat tiedon huoltovarmuutta kompleksisessa kansallisen turvallisuuden kokonaisviitekehyksessä?
Miten luoda adaptiivisia ja tiedon huoltovarmuussensitiivisiä hallintakäytäntöjä, joiden kautta voidaan saavuttaa kansalliset huoltovarmuustavoitteet?
Millä tavalla voidaan ylläpitää samaan aikaan hallinnollista vakautta ja tarvittavaa adaptiivisuutta sekä kansalaisten luottamusta ja hyväksyntää hallintajärjestelmää kohtaan?
Kunnianhimoisena tavoitteenamme on hankkeen lopuksi hahmottaa aidosti tutkimusnäyttöön perustuva adaptiivinen kansallisen varautumisen malli, joka lisää kansalaisten ja elinkeinoelämän luottamusta ja yhteiskunnallista resilienssiä sekä mahdollistaa laaja-alaisen osallistumisen päätöksentekoon. Parhaimmillaan tällainen malli on Roscoe Poundin kaipaama riittävän vakaa muttei paikalleen pysähtynyt.
Petri Uusikylä, tutkimusjohtaja, Vaasan yliopisto
Anssi Keinänen, professori, Itä-Suomen yliopisto
