Saksan suurtulvat ovat tärkeä muistutus kansallisen varautumisen haasteista
Harriet Lonka & Vesa-Pekka Tervo
23.7.2021
Saksan laaja-alainen tulvakatastrofi on muistutus sellaisista kansallisen varautumisen haasteista Euroopassa, jotka ovat ehkä painuneet koronakriisin vuoksi taka-alalle. Käynnissä oleva IRWIN-akatemiahanke tutkii kansallisen varautumisen kehittämistarpeita tiedon huoltovarmuuden ja kompleksisen toimintaympäristön näkökulmista. Oikeustieteellisestä näkökulmasta kysymys on muun muassa tiedon hyödyntämisestä sääntelyssä, jolla ohjataan kansallisen varautumisen resurssien ja vastuun jakoa eri toimijoiden kesken.
Suurtulvien uhka on Suomessakin relevantti ja siitä ollaan melko hyvin tietoisia varsinkin Pohjois- ja Länsi-Suomessa, joissa erilaisia tulvatilanteita koetaan lähes vuosittain. Suomessa on vuosisatainen kokemus tulvariskien hallinnasta vesistöjä säännöstelemällä ja muutenkin vesiasioiden hallinto ja lainsäädäntö ovat ympäristötalouden pitkäaikaista perusosaamistamme. Kuitenkin myös meillä harvemmin tapahtuvat ja ’miesmuistin’ ulottumattomissa olevat suurtulvariskit esimerkiksi Saimaan vesistössä voisivat hyvinkin yllättää.
Suomen ja Saksan hydrologinen osaaminen ja alan tieteellinen kehitys ovat historiallisesti vertailukelpoisia. Molemmille maille vesistöjen säännöstely tulvariskien kannalta ja toisaalta vesistöjen käyttö kuljetusväylinä sekä maa- ja kalatalouden edistämiseksi ovat olleet aina tärkeitä. Saksan tilanteen edessä kysymys kuitenkin herää: miten tästä huolimatta järkyttävä maanlaajuinen suurkatastrofi on ollut mahdollinen? Ja toisaalta: voisiko vastaava luonnonkatastrofi olla mahdollinen myös Suomessa?
Toki Reinin vesistö on laajuudessaan ja korkeuseroiltaan jotakin muuta kuin suomalaiset verrokkinsa. Silti perusasia suurtulvan synnyn kannalta on sama: liikaa vettä liian lyhyessä ajassa suhteessa vesistön vastaanottokykyyn.
Suomella on ollut kohtuullisesti onnea luonnononnettomuuksien suhteen verrattuna esimerkiksi Ruotsiin, jossa useita monen maakunnan alueelle vaikuttaneita onnettomuustilanteita on 2000-luvun kuluessa koettu. Samat lähtökohdat laajoille katastrofeille ovat meteorologiselta ja luonnonolojen kannalta meillä olemassa kuin naapurimaassakin.
IRWIN-hankkeessa käsitellään oikeustieteen osahankkeessa muun muassa alueellisen varautumisen sekä tilannekuvatoiminnan sääntelyn kehittymistä Suomessa. Yhteinen alueellinen varautuminen alkoi kehittyä oikeudellisen sääntelyn käsitteenä sote-maakunta-uudistuksen valmistelun yhteydessä 2015-2019. Alueellisen varautumisen kehittämisen kipupisteet samoin kuin tilannekuvatoiminnan kehittämistarpeet ovat sittemmin merkittävästi konkretisoituneet koronakriisin aikana.
Kansallisen varautumisen kehittämisen kannalta järjestelmän, toimivaltuuksien ja vastuunjaon tulee olla vertailukelpoinen eri uhkaskenaarioiden näkökulmasta. Tiedonkulun eri hallinnon tasojen kesken, päätöksenteon tietoperustaisuuden ja johtamisen tulee toimia kaikissa tilanteissa, oli sitten kyse pandemian, suurtulvan tai laajan kyberuhkan hallinnasta. Hallinnonalakohtaisen lainsäädännön tulee tunnistaa uhkakuvat ja antaa perusteet sekä alakohtaiselle uhkiin varautumiselle että kriisijohtamiselle ja myös hallinnonalakohtaiselle poikkihallinnollisen yhteistyön järjestämiselle. Koronapandemia on osoittanut, että varautumisesta kriisijohtamisen toteutukseen siirtyminen ei ole tapahtunut ongelmitta.
Tulvakatastrofin osalta voidaan analogiaa koronapandemiaan käyttää hyvin hyödyksi. Molemmissa kriiseissä voidaan tunnistaa universaali peruskysymys siitä, minkä oiretiedon pohjalta osataan lähteä tilanteeseen reagoimaan. Toteutuvan uhkatilanteen hallitsemiseksi tehdään varautumisen suunnittelua. Saksasta saadut tiedot (The Times 18.7.2021) kertovat, että asiantuntijoiden tarjoamaa tietoa tilanteen mahdollisesta eskaloitumisesta ei maassa otettu riittävän vakavasti eikä tilanteen katastrofaaliseen kehittymiseen ilmeisesti siksi reagoitu riittävän nopeasti.
Kyse ei siis näytä olleen tiedon puutteesta vaan siitä, että tieto ei ole saavuttanut päätöksentekijöitä riittävän ajoissa. Ja samaan aikaan saatua tietoa ei nähtävästi ole osattu hyödyntää riittävän tehokkaasti. Oletettavasti ongelmia on aiheuttanut myös osavaltioiden keskinäinen tiedonvaihto ja yhteistyön puute tilanteessa (HS 16.7.2021). Vastaavaa tiedonkulun heikkoutta ja vaihtelevaa reagointia käytettävissä olevaan tietoon on nähty koronakriisin aikana Suomessa eri alueiden kesken ja erityisesti aluehallintovirastojen tulkinnoissa tilanteesta. Tiedon kulku valtakunnan ja aluehallinnon tasolta kuntiin on ollut puutteellista ja ratkaisut käytettävissä olevan tiedon pohjalta paikallisesti vaihtelevia (Lonka ym. Focus Localis 2/2021).
Aivan erityisesti Saksan tulvat ovat osoittaneet, että varautuminen toimintaan kriisitilanteessa edellyttää myös kaikkein villeimpien ja epätodennäköisimmiltä tuntuvien skenaarioiden läpikäyntiä varautumisen suunnittelussa. Tästä Suomen olisi kiireesti otettava oppia moniin uudenlaisiin uhkiin varautumisessa. Vaikutelmaksi jää, että liian usein varautumisesta vastaavat tahot tekevät suunnitteluaan liiaksi tuttujen tahojen kesken ja ’viran puolesta’. Pahimmillaan tällöin varautuminen jää tositilanteen hallinnan kannalta näpertelyksi ja kallista aikaa tilanteen hallintaan saamiseksi menetetään.
Euroopan komissio on rahoittanut laajoja yhteiseurooppalaisia tutkimushankkeita luonnononnettomuuksien hallintaan, aivan erityisesti fokusoituen salamatulviin (flash floods) ja laajoihin metsäpaloihin tutkimusohjelmissaan koko 2000-luvun ajan. On surullista, että tämä mittava tutkimustoiminta näyttää jääneen tuloksiltaan vaille todellista hyödynnettävyyttä tositilanteessa. Sekä tutkimus- että tilannetietoa on ja jatkuvasti kertyy eri tahoilla. Miten voidaan varmistaa, että tämä tieto olisi kriiseissä käytettävissä ja että sitä myös osattaisiin ja haluttaisiin käyttää?
Harriet Lonka, Filosofian tohtori, Laurea-ammattikorkeakoulu
Vesa-Pekka Tervo, Kehittämispäällikkö, Kuntaliitto
Kirjoittajat ovat tutkijoita IRWIN-hankkeessa. Lonka on lainsäädäntötutkimukseen väitellyt filosofian tohtori ja TKI-asiantuntija Laurea-ammattikorkeakoulussa. Tervo on filosofian maisteri ja kehittämispäällikkö Kuntaliitossa.
