Jukka, L., Keinänen, A. & Keskinen, L-M. (2021). Koronaperusteinen lainvalmistelu - Kenelle kellot soivat ja mistä syystä?

Leena Jukka, Anssi Keinänen & Lisa-Maaria Keskinen
Edilex, 2021/50.
28.10.2021

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) tiedotti 29.1.2020, että Lapin keskussairaalassa matkailijalla on todettu Wuhan-koronavirustartunta. Tiedotteessaan THL rauhoitteli, että ”taudin leviämisen riski Suomessa on edelleen hyvin pieni, joten ei kannata huolestua”(1). Koronatilanne (2) kehittyi alkuvuonna 2020 kuitenkin nopeasti ennakoitua huonommaksi, ja puolitoista kuukautta THL:n tiedotteen jälkeen Suomessa todettiin koronavirustilanteen vuoksi poikkeusolot. Poikkeusoloiksi määritellään valmiuslain (1552/2011) 3 §:n mukaan muun muassa väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat. Poikkeusolot kestivät Suomessa kesäkuun puoliväliin saakka eli yhteensä kolme kuukautta.

Koronatilanteeseen liittyvän ensimmäisen hallituksen esityksen – hallituksen esitys eduskunnalle vuoden 2020 lisätalousarvioksi 24/2020 vp – antoi valtiovarainministeriö eduskunnalle 20.3.2020. Lisätalousarviossa ehdotettiin muun muassa THL:n toimintamenoihin yhteensä 12,8 miljoonan euron lisämäärärahaa koronaviruksesta aiheutuviin menoihin. Yritysten kehittämishankkeiden tukemiseen ehdotettiin yli 60 miljoonan euron lisäystä käytettäväksi palvelualojen, tarpeen mukaan myös muiden toimialojen, pienille ja keskisuurille yrityksille koronaviruksesta aiheutuvien vaikutusten hallintaan ja ehkäisemiseen. Seuraavassa koronaan liittyvässä työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemassa hallituksen esityksessä (25/2020 vp) ehdotettiin majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain väliaikaista muuttamista. Tarkoituksena oli, että ravitsemisliikkeet suljettaisiin asiakkailta niin, että tuotteiden ulosmyynti asiakkaille ravitsemisliikkeiden tiloista olisi kuitenkin sallittua.

Edellä olevat esimerkit kuvaavat yhtäältä virustaudin leviämisen nopeutta, asiantuntijoiden epätietoi-suutta taudin haitallisuudesta ja sitä, miten taudin vaikutukset ovat kohdistuneet yhteiskunnassa useamman ministeriön hallinnonalaan. Yhteiskunnassa esiintyvä vakava uhka ei rajoitu vain yhden viranomaisen toimialaan tai suppeaan joukkoon toimijoita, vaan yhteiskunnan monimutkaisuus ja kerroksellisuus johtavat siihen, että kriisi koskettaa kansalaisia, yrityksiä ja viranomaisia laajalti monelta kantilta. Tätä yhteiskunnan verkottuneisuutta sekä kriisin ja siihen liittyvien toimenpiteiden vaikutusten leviämisen ennakoimattomuutta tarkastellaan tässä tutkimuksessa vuoden 2020 hallituksen esitysten kautta. Vaikka tutkimuksessa keskitytään koronaperusteisiin hallituksen esityksiin, tutkimuksen tuloksilla arvioidaan olevan merkitystä tulevien suurten kriisien lainsäädännöllisiä ratkaisuja järjestettäessä.

Tämän tutkimuksen tarkoituksena on ensinnäkin kuvata, mitkä ministeriöt ovat joutuneet reagoi-maan COVID-19-pandemiaan lainsäädännöllisin ratkaisuin. Toiseksi tutkimuksessa analysoidaan, minkälaisiin asioihin korona on vaikuttanut yhteiskunnassa niin paljon, että on katsottu tarpeelliseksi valmistella muutoksia lainsäädäntöön. Kolmanneksi tutkimuksessa analysoidaan, miten yhden ministeriön pandemian rajoittamiseen pyrkinyt lainsäädäntöhanke on vaikuttanut muiden ministeriöiden säädösvalmistelutarpeisiin. Toisin sanoen arvioimme, ovatko ministeriöt riippuvaisia toistensa ratkaisuista. Neljänneksi johtopäätöksissä nostamme esille lainvalmisteluun ja lainsäädäntöprosessiin liitty-viä kysymyksiä, joita tulisi tulevaisuudessa arvioida, kun tarkastellaan kriisiperusteisen lainvalmistelun onnistuneisuutta.

Tutkimuksessa käydään läpi vuoden 2020 valtiopäivien hallituksen esitykset, joiden taustalla on koronaviruspandemia. Yhteensä kyseisenä vuonna annettiin 102 kappaletta hallituksen esityksiä, joiden taustalla voidaan katsoa olleen koronavirus esityksen tekstin perusteella3. Tutkimuksessa fokus on säädösvalmistelussa, ja sen vuoksi tutkimuksen ulkopuolelle rajataan esimerkiksi tartuntatautilain (1227/2016) mahdollistamat karanteeni-, eristämis- ja muut rajoitustoimenpiteet sekä valmiuslain perusteella annetut soveltamisasetukset.

* Tutkimus on osa Suomen Akatemian rahoittamaa Information Resilience in a Wicked Environment (IRWIN) -hanketta. IRWIN on kolmevuotinen (2021–2023) ja poikkitieteellinen hanke, jonka toteuttajina ovat Vaasan ja Itä-Suomen yliopistot, Laurea-ammattikorkeakoulu sekä Maanpuolustuskorkeakoulu. IRWIN-hankkeessa tutkitaan tiedon huoltovarmuutta kompleksisessa ympäristössä. Hankkeessa kehitetään osallistavaa kansallisen varautumi-sen mallia, jossa päätöksentekijät, kansalaisyhteiskunta sekä elinkeinoelämä tuottavat tilannetietoisuutta ja toimivat yhteistyössä kriisivalmiuden edistämiseksi.

(1) THL:n tiedotteet [https://thl.fi/fi/ajankohtaista/tiedotteet-ja-uutiset/tiedote > 29.1.2020 Matkailijalla todettu koronavirustartunta Lapin keskussairaalassa], luettu 8.10.2021.

(2) Tätä kirjoitettaessa kesällä 2021 tiedetään, että kyseessä on koronaviruksiin kuuluva uusi virus nimeltään
SARS-CoV-2 ja tämän viruksen aiheuttama tauti, joka sai nimen covid-19, WHO Naming the coronavirus disease (CO-VID-19) and the virus that causes it, päiväämätön sivu, [https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance/naming-the-coronavirus-disease-(covid-2019)-and-the-virus-that-causes-it], luettu 10.9.2021. Puhekielessä ja lehdistössä viruksesta ja taudista on käytetty koko ajan nimeä korona, joten käytämme sitä silloin tällöin myös tässä kirjoitelmassa. Koronaviruksille on yhteistä muun muassa niiden ulkonäkö: ne ovat pyöreitä ja niiden pinnasta kasvaa nuijan tai pesäpallomailan muotoisia ulokkeita, mikä luo mielikuvan